IT时报记者 王昕 李栋 忻云 章蔚玮
互联网从诞生那天起，网络中立性就已成为其内在基因，并因此成就了后来的众多业界巨擎。如今，网络中立法正成为各国立法机构案头的热门文件，但目前为止，支持派和反对派仍势均力敌。
虽然网络中立理念的提出距今已有10多年，但直至2008年，全球才出现了第一个网络中立性案件；隔年，欧盟进行电信条例修法，网络中立性原则被加入；2010年，智利在全球范围第一个通过网络中立法；2012年，荷兰在发达国家中第一个出台网络中立立法。至此，全球网络中立立法和法律格局初显，除了荷兰、智利等少数国家外，其余大多数仍处于观察和试探性阶段。
■美国：赤裸裸的网络中立博弈
可以说，美国是对网络中立最敏感的发达国家，回顾整个立法历程，不难发现，网络中立立法逃不开赤裸裸的利益和政治博弈。
美国法院选择“逃避”
2005年至2008年间，有线网络仍是绝对主流，汹涌而来的BT下载流量第一个令美国运营商“hold不住”，于是，在高峰拥堵时段，运营商开始对BT协议文件的传输采取“限流限速”。2008年，FCC决定对运营商Comcast的上述行为进行处罚。
同济大学教授、美国亚太法学研究院秘书长、台湾政治大学科技政策与法律研究中心研究员孙远钊介绍，在美国，FCC是个独立行政机构，基本不受总统和其属下各内阁部门的约束，因此有时也被称为“第四权”。
不过，对于FCC的大棒，Comcast并不买账，并随即上诉到哥伦比亚特区法院，结果，三位法官一致同意FCC对Comcast发出的处罚无效，随之而来的是业界舆论的一片哗然。
对此，孙远钊解释，如果有任何当事人或厂商不服FCC的决定并希望通过司法上诉来扭转，唯一的选择就是联邦哥伦比亚特区巡回上诉法院(相当于高级人民法院)，“没有别的选择，因为那里正是FCC的所在地(华盛顿)。”该法院的判决的确是美国司法首次对网络中立问题的表态，认为FCC无权干预Comcast公司的流量管理措施。(也就是说，法院判决FCC无该处罚权，并非对网络中立的否定，记者注。)
另一位美国法律专家表示，这样的判罚并不难理解，首先，在美国的法律框架下，《电信法》适用的行业监管范围，一般不再适用反垄断法；其次，《电信法》至今仍无针对网络中立的表述。所以，“法官们摊开《电信法》一看，无解，随之选择‘逃避’，将其转变成另一个问题，选择按现有法律判定FCC处罚缺乏依据。”
运营商的“法庭伏击”
经历过华盛顿法庭的滑铁卢，2010年12月，经过长达数月的激烈辩论后，FCC终于促成美国首个网络中立法律解释——《互联网开放令》(简称《开放令》)。
不过法律界人士提醒，“FCC通过的仅是行政规章类的法律文件，在我国国内也被称为‘软法’，是原则性和建议性的，与荷兰等国的立法仍有不同。”
2011年9月23日，《互联网开放令》正式刊登在美国《联邦公报》，仅仅一周后，9月30日，Verizon公司就将FCC和《开放令》送上法庭，诉称FCC根本无权出台此类规章，要求上诉法庭判决《开放令》无效，法院随即受理了此案。孙远钊表示，本案中Verizon对FCC能否制定如《互联网开放令》一类的规章提出了全面性、根本性的挑战。目前很难预料法院的态度将会如何，我们只能拭目以待。
目前，网络中立立法在美国仍处于“博弈区”，充斥着议会两党的利益纠葛。据悉，美国运营商和谷歌等互联网公司花在游说两党议员身上的金钱高达数亿美金。孙远钊表示，由于国会两院目前仍然由两党分别控制，纯粹从立法部门的角度来看，至少在短期内双方在这个问题上恐怕还会继续处于对峙和僵持状态。通常在这种情形下，最具关键角色的反而是司法部门，不过，一旦法院对这个问题作出判决，无论结果如何，都可能会再度激化双方的既定立场。
■欧洲：无为而治下的温和立法
欧洲的情况与美国有较大差异，欧盟已经修改电信条例，并包含网络中立原则，欧洲通信市场维持了相对良好的竞争秩序。
欧盟：率先立法垂范
上海交通大学凯原法学院副教授侯利阳博士曾参与欧盟电信条例修法，据他介绍，2009年，欧盟本准备上半年出台电信条例，但正是由于对网络中立的讨论，导致最终年底时才出台了《普遍服务令》，其中已经包括了对网络中立原则的描述。
所以，以此时间节点推算，欧盟电信《服务令》比智利网络中立立法还早了一年，可以看成是全球最早对网络中立给出明确法律解释的大型经济体。
侯利阳介绍，欧盟法是欧盟国家必须遵守的，各国立法必须在欧盟法层面上加强，而不能低于欧盟法范围，欧盟法院和欧盟委员会都是执法机关，“欧盟电信条例是每个欧盟国家都必须遵守的，就像中国加入WTO，就必须遵守相应的承诺。”
欧洲法律体系与美国的另一大不同是，欧盟电信条例和反垄断法可以“叠加”产生法律效率，这就保证了欧盟范围内更自由的市场竞争氛围，OTT业务发展受到较好保护。
孙远钊介绍，依据欧盟执委会和其最高电信规范部门BEREC所做一项大规模调查显示，即使在没有任何法规的明显介入下，整个互联网协议的交叉联通情况仍然发展得相当健康，运营商也安守本分，“可能是投鼠忌器，不愿因小失大，只为了一点小利(向OTT收费)却遭致各国政府竞相调查追究，得不偿失。”因此，该调研建议立法和执法部门应继续维持现有的宽松政策，暂时没有必要做更多的规范。2012年7月，欧盟已展开新一轮调查，结果仍未出炉。
孙远钊解释，在欧盟目前的政策基础下，运营商不是不能提高资费，也不是不能限制OTT业务，而是必须提出足够的经济分析和其他佐证，显示这样做的背后有强有力的理由作支撑。
荷兰：运营商联合提价成立法导火索
2011年，荷兰运营商KPN推出一个计划，即要求其用户在使用WhatsApp和Skype等OTT业务时额外收费，以应对KPN语音和短信业务的严重下滑。在荷兰，沃达丰和T-Mobile另两家运营商也迅速跟进提价行为。
运营商的一系列动作让荷兰议会有所触动，随即，议会要求荷兰经济部长将网络中立添加入电信法中。部长对议会的做法表示认同，觉得KPN的加价行为有些过分了。2012年5月，荷兰参议院最后批准法律，使荷兰成为世界上第二个将网络中立写入法规的国家。
“荷兰的网络中立立法，可以看成是欧盟成员国将欧盟法转化成国内法，不过欧盟评价荷兰的立法似乎有些早了，有些激进。” 侯利阳说。
法国：曾积极推动欧盟立法
另外一个有所行动的国家是法国，2008年就是在法国的极力促成下，网络中立才被写进了欧盟的电信条例中。2009年底《普遍服务令》完成后，法国即开始推动国内的立法进程。2010年9月公布了网络中立的十条意见，内容包括网络数据流非歧视、对终端用户加强透明度等。
专家表示，“十条建议”是在欧盟电信条例基础上的加强，但仍处于行政规章阶段，法律效率不如荷兰的立法。现在，《法国邮政电信法典》仅有一句“对信息传输内容保持中立”的描述，进一步完善相关立法的问题正在探讨中。
与法国和荷兰两个激进派相比，大多数欧盟国家目前选择遵守相对温和的欧盟电信条例，并对网络中立立法持继续观望态度。
*时报观点*
合则两利、分则两败
未来走向如何？谁也说不准，不过可以肯定的是，网络中立法不是救世主。
目前，国际立法机构的较主流观点是，不要尽早监管，为产业戴上枷锁，应该观察其发展趋势。其实，目前互联网的繁荣就是建立在网络中立性原则基础上，网络中立性一直都在。任何一丝改变都将可能撬动创新的天平。
从更广义范围来看，电信运营商和内容提供商并不处于绝对的二元对立，更优质的网络和更丰富的互联网应用其实是相辅相成、互相刺激发展的，两者的生存命脉归根结底掌握在广大消费者手中。说白了，OTT仅是互联网应用的形态之一，竞争可能是暂时的，产业格局梳理完成后，两方将迎来又一次蜜月期，如何找到双赢、多赢的策略是决胜未来的关键。
*网络中立参考法律解释*
第一条，透明，无线和有线宽带服务提供商都必须公开其网络的管理和经营；第二条，无阻断，阻止提供商限制互联网上的数据流量，固定宽带服务提供商不能限制合法的内容和服务(该规则同样适用于无线服务提供商，但较为宽松)；第三条，无歧视，防止固定宽带服务提供商无理歧视其网络上的数据流量。
(来源 FCC官方网站)
*全球主要国家网络中立立法进程*
过程和阶段 对网络中立原则态度(透明、无阻断、无歧视、流量控制) 国家
初级： 考虑网络中立性立法，但没有发现任何问题需要咨询和后续规范，保持密切留意中 丹麦、德国、挪威、
前期咨询阶段 有网络中立方针，但不具约束力 爱尔兰、葡萄牙
中级： 在实践中收集信息，为潜在立法做准备 意大利
提出设想阶段 已提出网络透明和无阻断规则，但未涉及流量控制 英国
提出网络透明或无阻断和流量控制或无歧视规则 巴西、瑞典
高级： 已对网络透明或无阻断立法，但未对流量控制或无歧视进行规范 欧盟
立法或采纳阶段 对网络透明或无阻断立法，对流量控制或无歧视进行立法规范 加拿大、智利、法国、
荷兰、美国、日本
